執政契約

在過去三個禮拜中，大家猜了半天，行政院院長（以下簡稱：閣揆）的人選，終於大勢底定。不過，按照臺灣媒體八卦、綜藝化的特性，所有關於劉兆玄的新聞報導或者政論節目（包括談話性節目），都跟行政院院長這個職務沒有關係；看來看去，講來講去，若從權力關係看來，只傳達一個印象：劉兆玄是馬英九的「麻吉」。 這樣的現象，當然是不足為奇，對我而言，也凸顯了在現今的中央政府體制下，閣揆這個職務，形同虛設；八年即將過去，這些泛藍媒體，又再重新塑造「閣揆迷思」。


一、閣揆非宰相：

首先，我覺得這些對馬英九及其團隊歌功頌德的媒體，必須先搞清楚一件事情，台灣的閣揆，並不是帝制時期的宰相，也不是明清宮廷劇的內閣大學士或軍機大臣。按照台灣憲法本文的規定，即便上面還有一個實位總統存在，閣揆仍然是一個當家作主的人。一旦馬英九任命了劉兆玄為閣揆，除非憲法本文所定總統的職權外，閣揆應該也必須總攬國家大政，總統原則上是無所事事。過去以來，國民黨跟其附隨媒體名嘴，一直說台灣是內閣制傾斜的中央政府體制，所以陳水扁沒有按照國會多數的現實任命閣揆是毀憲亂政的！然而，現在馬英九當選了，他也預告了閣揆人選，大家的目光焦點，還是在馬英九身上，未來的內閣名單，還是要問誰跟馬英九麻吉，以後的財經大政，似乎還要未來的副總統蕭萬長同意，我不禁要問，請問有內閣制國家的閣揆，是這樣來擔任閣揆職務嗎？

二、總統才是老大：

事實上，就如自己以前在Blog所寫到的，藉由總統直選以及拔除立法院對於閣揆的同意權，一個比法國第五共和總統制，還貼近美國總統制的體制，已然形成， 過去八年，儘管換了至少六個閣揆，大家還是稱是「扁政府」，未來四年，不管誰當閣揆，大家還是稱作「馬政府」。為何？原因很簡單，按照台灣憲法增修條文第三條規定，閣揆的產生，完全仰賴總統；由總統組成政府。

我這樣說，當然還是必須回應目光放在憲法本文第五十三條的說法，認為「行政院為國家最高行政機關」的文字，足以讓台灣的中央政府體制，向內閣制傾斜。這樣的說法，其實忽略了憲法本文內閣制模型的設計，不單單以憲法第五十三條為據，進而必須連結憲法第五十五條第一項的立法院同意權。憲法第五十三條，的確讓行政院一舉成為科層制行政組織的頂端，在其之下，方有各部會組織的設置，然而，這樣的規定，無法給予閣揆，獨立於總統之外，掌握國家大政的權柄；唯有透過憲法第五十五條第一項的規定，才能讓行政組織與國家大政權力的金字塔頂端，歸為閣揆一人所有。藉此，加上閣揆的副署權，讓總統好好做國家元首即可，治理國家 之事，可以不用插手。講好聽點，是讓總統保持其高度，必要時，可以扮演院際協商的角色。講難聽點，就是讓總統這個憲政機關，獨立在政府之外，不要與聞世 事。所以，從蔣介石到李登輝，都是透過國民黨的黨機器，抓住行政院的政府權限。
制憲者的巧思，在一九九七年，被國民黨的李登輝主席與民進黨的許信良主席，聯手修改成憲法增修條文第三條第一項，閣揆的任命，不僅成為總統的囊中之物，也連帶地讓整個政府組織，完全地被總統收為所有。這不僅讓憲法本文第五十三條的規定縮小成科層制的意義外，也讓憲法本文第五十六條的閣員任命權，成為徒具形 式的條文罷了。四年一次的「黃袍加身」，配合獨攬的閣揆任命權，讓台灣的總統一手抓住國家大政的權力，沒有任何憲政設計可以阻止這樣的情況。

三、要執政，寫契約：

過去的八年，笑掉大牙的「人治」想法，充斥那些自稱監督政府的媒體與媒體人之間。未來的四年，會講出「德才兼備」的馬總統，更是人治想法模範與代表，最簡 單的例子，莫過於將擁有「美國綠卡」，解釋為「方便旅行與生活的文件」，好像只有他出國唸書過一樣。其他由他講出，卻又不一定做到的道德文章，更是不在話 下。我在寫完之前有關中央政府體制的Blog文章後，一直想如何讓憲政秩序的運行，盡量法治化，而非人治思想，因此一年前，我自己突發奇想，既然泛藍的政 治、媒體與支持者，經常利用內閣制來叫囂，那麼就讓內閣制的「執政契約」落實在我國的秩序中；只不過是總統與閣揆。以下是自己一年前的草稿：

2008年三月之後，無論誰當選，都會面臨一個問題，內閣是否要改組。我之前有寫過，現在憲法有關中央政府的架構，基本上是以李登輝前總統量身定作的。據 此，讓他享有最大的法律與政治的權力，可是卻是受最小的國會監督。這種體制，在李登輝時期沒有問題，可是在陳水扁兩任總統任期內，卻是不斷發生問題。

第一個問題，是總統與行政院長的問題。我常常這樣覺得，憲法對於政治部門的規定，不管是鬆是緊；無論是疏還是密，其實都必須給享受權力之憲法機關，相應地 政治舞台。在內閣制的國家，就是內閣總理主持內閣會議，並且到國會做報告以及答詢；在總統制國家，就是總統與其部長，在國務卿的陪同下，一起開會、討論事情；而國會開議時，以美國為例，都會向參眾議員做出他的年度的施政報告。

相形之下，自民選以來，我們總統的重要談話，都不是透過憲法的制度向人民宣布，反而都是在一些令人訝異的時點與場合。比方說，李登輝的特殊國與國關係，竟然是接受外國媒體採訪時，提出來的下階段兩岸關係的原則，接著無論要參選的陳水扁還是連戰，都點頭稱是。我必須強調的是，現在台灣憲法制度所設計的總統， 並不是像德國一樣，僅僅是一個有發言權的國家元首。相反地，臺灣的總統負有選票的壓力，並且因為總統更替，也會造成行政院改組。進一步來說，臺灣的總統是 一個在政治上、憲政制度運行上，遠遠超過憲法文義勾勒出的總統圖像。然而，所有政府部門的運作，除了國安會與國安局之外，都是在行政院的組織架構之下。

第二個問題，是總統與立法院的關係。按照憲法規定，總統跟立法院，除了憲法組織的人事案之外，比方說考試委員、監察委員與司法院大法官的提名，在一般的運作下，是一點關係也沒有。或許會有人說，還有行政院院長這個角色。是，總統的確提名行政院院長，不過從一九九七年開始，這個經總統提名的行政院院長，是不需要立法院同意的。姑且不進一步論述，是否這樣的行政院院長為一個總統在行政院與立法院的代理人。如果從民主政治就是政黨政治的角度出發的話，一旦A黨因其候選人當選總統而掌握了行政部門，B黨因其取得立法院的多數席位而成為多數黨時，因為B黨無法組閣，那麼B黨以積極與消極的態度，採取任何癱瘓政府的作 為與不作為，都是可以想像的。這三年來的立法院生態，不就是如此。

內閣制的執政契約，是在兩黨或多黨組成聯合政府時，所簽訂有關國家大政方針的條款。主要是告訴人民，這一任聯合政府，從執政開始，要完成什麼事情。如此， 讓人民一目了然，那些事項是聯合政府的政黨的一方、雙方或多方所有要求的。我認為將這樣的「執政契約」導入我國的行政權內部，主要的用意，乃是要求總統與閣揆，在政府組成之初，就對總統與閣揆未來的權限、內閣人事的歸屬以及未來執政的計畫與推出的法案，清楚公布在人民面前，以減少未來行政權內部所帶來的紛 紛擾擾。其次，台灣並非不容許少數政府。台灣過去的在野黨如國民黨，又喜歡講出類似蒼生為念、一起打拼的虛偽言詞。我以為，一旦執政契約擬定公布，政府按 契約辦事時，人民在程序上就可以清楚，到底是誰在阻擋對人民有利的事項；而在野黨要杯葛或否決執政契約的事項時，也可以以執政契約與自己的理念為據，讓政 治鬥爭有一規則可循。最後仍然回歸到政治權力的清算，透過執政契約，冤有頭，債有主，該是誰應該負的責任，清清楚楚地體現出來。